乡村、高失业地区和基础设施项目怎样区分？

EB-5项目介绍里经常会同时看到三个词：Rural Area——乡村地区、High Unemployment Area——高失业地区，以及Infrastructure Project——基础设施项目。因为这三类项目目前都可能适用较低的EB-5法定投资额，而且《EB-5 Reform and Integrity Act of 2022》又分别设置了签证预留，很多申请人自然会把它们理解成“三种TEA”。严格来说，这个理解并不准确。

美国现行EB-5法律里的Targeted Employment Area——TEA实际上只包括两类地区：Rural Area以及High Unemployment Area。而Infrastructure Project并不是第三种TEA。它是一种按照项目性质和政府参与方式定义的特殊EB-5项目类别。现行法律把TEA定义为乡村地区或者由国土安全部长认定的高失业地区；与此同时又单独规定Infrastructure Project，并分别给三类投资设置签证预留。

所以理解这三个概念最简单的方法是：乡村和高失业看的是“项目在哪里”，基础设施看的是“项目是什么、由谁管理”。这是三者最根本的区别。

很多人看到Rural Area会直接翻译成“农村”，然后想象成农场、小镇、人口稀少地区。这种理解并不够准确。EB-5法律对Rural Area有一套非常具体的技术定义。一个地点要属于EB-5意义上的乡村地区，原则上必须同时处于Metropolitan Statistical Area（MSA）之外，并且人口达到20,000人以上的city或town外边界之外。人口标准根据最近一次美国十年人口普查确定。USCIS现行I-526E说明仍然使用这一定义。

也就是说“看起来像农村”没有法律意义。真正需要判断的是：这个地点是不是位于OMB划定的MSA内？以及是不是落在一个人口达到20,000人的城市或城镇边界内？两个条件必须一起看。

举个最容易理解的例子。某个项目位于一个很小的社区，周围人口并不多，开车出去也全是空地。从普通人的视觉感受来看“这肯定是乡村”。但如果这个地点属于一个Metropolitan Statistical Area，那么它就可能无法满足EB-5的Rural Area定义。

反过来，一个地点本身并不是农田，也可能有一定商业活动，但只要不属于MSA，同时又不处在人口20,000以上城市或城镇的外边界之内，就可能符合EB-5的乡村定义。所以判断乡村项目不能靠Google Maps看起来荒不荒、项目方说附近人口少不少、或者宣传材料里写没写“Rural”。必须按法定地理边界判断。

High Unemployment Area不是看“这个城市失业率高不高”这么简单。RIA改革以后，高失业地区的划定受到更加明确的联邦规则限制。USCIS现行I-956F说明规定，高失业地区可以包括NCE主要经营所在地的一个Census Tract，或者若干连续的Census Tracts，并且还可以把这些地区的直接相邻Census Tracts纳入计算。最终所确定区域的加权平均失业率必须至少达到全国平均失业率的150%。

所以高失业项目的判断本质上是一套“地理边界 + Census Tract + 劳动力数据”的计算问题。它和乡村项目完全不是同一种判断方法。

这里也很容易误解。假设全国平均失业率是4%，法律要求的不是项目所在地失业率达到150%，而是达到全国平均值的150%也就是6%。计算逻辑是全国平均失业率乘以150%。而如果使用多个Census Tract，也不能简单把几个百分比直接平均，需要按照相应劳动人口数据计算weighted unemployment average——加权平均失业率。

USCIS的I-956F甚至专门要求项目申报所使用Census Tracts、加权平均失业率、全国平均失业率以及使用的数据来源和时间范围。所以申请人看到“这是高失业地区”，最好继续问：用的是哪些Census Tracts？用的是什么数据？150%的计算结果是多少？而不是只接受项目方的一句话。

这一点对于看老EB-5资料的人尤其重要。过去市场上经常出现State TEA Letter，也就是州政府或者地方机构出具高失业地区认定。但RIA改革以后，高失业地区认定已经发生了重要变化。现行法律规定由Secretary of Homeland Security也就是国土安全部体系进行相关认定，而不是由州或者地方政府自行决定。USCIS也明确表示现在由USCIS直接审查和确定高失业地区，不再依赖州政府或地方政府的TEA指定。

对于区域中心项目，这些问题通常会进入I-956F项目申请体系。所以今天再看到一个新项目拿出很多年前的“某州政府TEA批准信”，不能简单认为这就解决了RIA之后项目的TEA资格。要看的是现在这一个具体项目依据现行规则如何申报。

因为它的判断逻辑完全不一样。USCIS现行I-526E说明对Infrastructure Project的定义非常具体。它必须是一项Capital Investment Project——资本投资项目，存在于已经提交或者批准的商业计划中，并且由政府实体管理。这个政府实体可以是联邦机构、州机构、地方政府机构或者相应Authority。

更重要的是，这个政府实体需要作为Job-Creating Entity——JCE与区域中心或者NCE签约接受EB-5资本，用这些资金维护、改善或者建设Public Works Project——公共工程项目。所以基础设施项目的核心不是“项目建的是不是基础设施”，而是法律要求的政府主体、JCE和公共工程结构是否成立。

这一点尤其容易被宣传语言带偏。现实中的“基础设施”是一个非常宽的词，包括道路、桥梁、机场、能源设施、水务设施、停车设施、公共交通、通信设施，很多东西都可以在商业语言里叫Infrastructure。但“现实世界里的基础设施”和“EB-5法律意义上的Infrastructure Project”不是完全相同的概念。

例如一家私人开发商准备建设某项大型设施，即使这个项目社会意义很强、建设规模很大，也不能因为宣传册写“国家级基础设施项目”就自动获得EB-5 Infrastructure Project身份。还必须满足政府实体管理、该政府实体作为JCE、通过区域中心计划接受相应资本、资金用于维护改善或建设Public Works Project这一整套法定结构。所以判断基础设施项目，真正应该问的第一句话不是“建的是什么”，而是“哪个政府实体是JCE”。如果这个问题没人能够回答，至少说明项目的“基础设施”标签还需要继续核实。

这是理解三类项目区别最好的例子。假设一个EB-5项目位于一个大型美国城市，显然不是Rural Area，而且所在地区失业率也并不高，所以不是High Unemployment Area。但如果它本身满足Infrastructure Project的法定结构——由符合条件的政府实体管理、政府实体作为JCE、项目属于公共工程、并通过区域中心结构接受投资，那么它仍然可能按照Infrastructure Project处理。

现行法律明确规定TEA或者Infrastructure Project的最低投资额目前都适用800,000美元标准，而普通项目为1,050,000美元。这恰恰证明Infrastructure Project并不是TEA的一种——否则法律没有必要写成targeted employment area OR infrastructure project。

三个类别也不一定永远彼此排斥。USCIS现行I-526E说明直接告诉投资人：如果自己的投资符合不止一种类别，select all that apply——全部勾选。例如一项公共工程如果本身符合EB-5 Infrastructure Project定义，同时实际地点又位于符合Rural Area定义的地区，就可能同时存在不同类别属性。同样，项目是否还符合其他区域标准需要按照具体事实判断。

所以不要把EB-5项目想象成“三个盒子只能选一个”。更准确的理解是：乡村和高失业是地理属性，Infrastructure是项目结构属性。既然维度不同，就存在重叠的可能。

因为2022年的RIA不仅重新定义和规范了这些类别，还设置了Reserved Visas——预留签证。现行法律规定每个财政年度的EB-5签证中20%预留给乡村地区投资、10%预留给高失业地区投资、2%预留给基础设施项目投资。所以今天判断一个项目到底属于哪一类，已经不仅仅关系投资80万美元还是105万美元，它还可能进一步关系申请人进入哪个签证预留类别以及应该怎样看Visa Bulletin和排期。

这一部分我们在后面的136和137会分别展开。这里首先要把分类本身弄清楚。

看到项目宣传“Rural EB-5”，至少应该核实：项目具体地址在哪里、所在County和Census Geography是什么、是否处于MSA、是否位于人口达到20,000的city或town外边界以内、采用的是哪一次Decennial Census人口数据。因为Rural是客观地理定义，并不是开发商申请一个“乡村称号”就能创造出来。USCIS现行表格仍然按照MSA和20,000人口城市边界这两层标准判断。

如果项目说“High Unemployment TEA”，就应该看：NCE主要经营地点、采用哪些Census Tracts、哪些属于所在地、哪些属于连续Tracts、哪些是直接相邻Tracts、就业人口和失业人口数据、数据来源是否一致、计算出的Weighted Average是否达到全国平均失业率的150%。USCIS现行I-956F说明还特别强调：如果使用American Community Survey数据计算地区失业率，那么与之比较的全国失业率也应该使用一致的数据体系，不能把不同来源不同方法的数据随意拼在一起。所以High Unemployment本质上是一个可复核的统计结论，不是项目营销名称。

而如果项目写“Infrastructure EB-5”，真正需要看的则完全不同。应该问：政府实体是谁？Federal、State还是Local？它为什么属于Governmental Entity？谁是JCE？政府实体是否就是JCE？NCE和JCE之间是什么合同关系？EB-5资金具体投向什么？是不是用于维护、改善或者建设Public Works Project？这些问题远比“这个项目看起来是不是大型基础设施”重要，因为Infrastructure资格来自项目法律结构，而不是建筑物长什么样。

类别与判断核心：Rural Area看地理位置，标准是MSA之外同时不位于人口20,000以上city/town外边界以内。High Unemployment Area看地理位置加统计数据，标准是符合规则的Census Tracts加权平均失业率达到全国平均的150%以上。Infrastructure Project看项目性质加政府结构，标准是政府实体管理、政府实体作为JCE并融资维护改善或建设公共工程。

最重要的一点是前两项组成TEA，第三项不属于TEA而是单独的Infrastructure Project类别。

EB-5项目介绍很喜欢在第一页写Rural、TEA、Infrastructure。这些标签很重要，但它们只是结论。申请人真正应该关心的是这个结论怎么得出来的。对于乡村看地理定义，对于高失业看Census Tracts和失业率计算，对于基础设施看政府实体、JCE以及公共工程结构。这三种判断方法完全不同。

所以以后看到“这是一个80万美元EB-5项目”，还应该继续追问：为什么是80万美元？是因为位于Rural Area？还是属于High Unemployment TEA？还是本身就是符合法律定义的Infrastructure Project？这个答案不只是一个名称，它会继续影响项目适用的投资标准、签证预留类别以及后面的排期分析。这才是区分乡村、高失业地区和基础设施项目真正的意义。